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       2016年9月國家交通運輸部發布了無車承運人的試點方案，立即引爆了物流市場的一個熱點，被當做一項新政策引起了物流行業的高度關注。事實上無車承運人還不是一項政策，只是一個試點方案。但引發的關注度遠超過了許多以往發布的物流相關政策。關注的意見中存在許多誤解，比較典型理解的是認為政府將給出若干優惠、傾斜或扶持的措施來提升物流的效率，所以會是一個對于物流企業的利好機遇。于是趨之若鶩，爭當“試點”，卻并不清楚究竟“試”什么？

試點究竟試什么？

       無車承運人的概念來自無船承運人。上世紀后期，國際海運市場出現了無船承運人的業務創新，主要是由于集裝箱海運的規模迅速增長，船的規模也越來越大，單一客戶與船公司直接簽訂合同變得不方便，于是出現了無船的中間商，負責接收散戶的運輸需求（零售），經過分類整合后再與船公司簽訂合同（批發），從而賺取運費的批零差價。于是原來的一張合同變成了兩張合同，也奠定了無船承運人的概念。

       顯然無船承運人的概念很容易被那些不負責任的“皮包公司”鉆空子，所以1998年美國政府出臺了相關監管制度，在資質審批和流程監管方面做出規定，主要針對的是風險和責任的管控。后來我國也采用了類似的規定參與了國際海運市場的協作，例如規定了資質審批的條件，以及提單登記制度與保證金制度等。由于這部分市場國際化程度高，各國差異的監管制度差異小，并沒有出現需要“試點”的階段。

       在我國，從國際海運的無船承運人到國內公路市場無車承運人的擴展，有人說是因美國羅賓遜公司的經驗引入我國催生的，這種說法并不準確。羅賓遜的案例和經驗對于我國普及無車承運人的概念和模式無疑具有很大影響，但也只是近幾年的事。

       我國的無車承運人的實踐和探索實際上早就開始了。大體來自兩類實踐：

       一是原本有車的運輸公司，取得運輸資質后由于種種原因逐步放棄對于車輛資產的實際擁有（有的保持形式上擁有，或稱掛靠公司），只是為了保持運輸資質及相關的義務。

       二是原本就沒有車輛，從信息匹配服務開始，進而開展在線交易服務，并在交易中發現如果成為交易的直接參與方，將有更大的利潤和控制力。于是也探索出無車承運人的業務，在稅收的營改增之前，在一些地方也有可能獲得運輸資質，更多的是利用各種渠道去獲取發票。這種狀況反映了我國公路市場的不規范、不透明、不均衡。

       所以無車承運人的實踐早就開始了，這是市場上追逐效率和利益的創新必然導致分工細化的結果，只是各地在各行其道，派生出種種后遺癥需要解決。

       所以與其說無車承運人的試點將導致一些優惠扶植政策來提升公路市場的效率，倒不如說是在解決市場追求效率中的創新所引發的種種弊病，建立一種公平的制度安排，使市場創新得以健康的發展。簡言之，無車承運的試點是在維護公平，而不是提升效率。政策維護公平，市場才有健康的活力，持久的效率。

       具體到哪些公平問題需要試點去解決呢？主要是兩個矛盾，一個屬于理論問題，另一個是實踐問題。

       所謂理論問題是指當原本一張合同分為兩張合同時，其中的責權利如何分割？其中核心的問題是無車承運人的責任如何與客戶的要求一致，也能與自身的贏利模式相適應。如果只承擔部分責任，顯然客戶不允許；如承擔全部責任，超出了其管控能力和盈利形式。如何掌握公平，讓貨主、無車承運人和直接承運人都能夠保護自身的合法利益，需要有一個制度安排和具體要求，從而解決法律定位和監管制度的規定。

       所謂實踐問題，是指確定無車承運人的稅負標準，具體來說就是增值稅率和抵扣辦法，這是絕大多數企業最關心的“干貨”。問題的根源來自我國的差別稅率的現實和物流市場中灰色經濟比例過大。

       差別稅率是指無車承運人開出的銷項稅票按11%給客戶，收到的直接承運人進項稅票往往是來自小額納稅人，即3%的進項稅抵扣率。如果對于無車承運人按6%的物流服務稅率納稅，顯然有失公允。

       灰色經濟問題是指直接承運人大多是個體司機，現金交易居多，不能夠提供發票。其實，任何經濟都有這樣的末端群體，他們的分散性和規模小使得監管成本極高，通常會用簡易征收辦法收稅，不要求出具經營記錄，于是成為灰色經濟地帶，只是公路貨運的末端市場灰色比例極大。

       因為無車承運人就處在一個很特殊的位置上。所以承擔了一項超出了其能力的功能定位：打通規范經濟和灰色經濟的通道，讓灰色經濟逐步透明起來。這樣看來，給無車承運人一個公平的稅負及抵扣政策，不僅事關無車承運人自身的權益，也關系物流產業的轉型升級，讓最不規范、最不透明的市場末端也能夠跟上時代的步伐。

       看來，試點要解決的這兩個問題，主要事關公平，是在通過公平政策的安排，釋放市場活力，讓市場去體現效率，完成資源配置的主要作用。遺憾的是到目前為止，已經出臺的一些地方試點方案，似乎并沒有針對這兩個焦點，也沒有要求試點企業提供針對這兩個矛盾的解決方案。所以試點究竟是在試什么？似乎還不夠清晰，一年實踐之后能否形成若干共識來形成普適的無車承運人政策，可能還有諸多不確定性。

       從某種意義上來看，無車承運人是否成功并不取決于試點，而是這兩個矛盾是否有規范統一的解決方案，因為試點之前已經有大量的實踐存在，說明不是試點也有機會從事無車承運人的業務，只是要解決合規性、可持續性。政策正是要解決這個環境的統一性、公平性。

制度創新的探索之路

       不管你承認不承認，我國的公共政策正走上一條轉型升級的道路，特征是政府的“效率思維逐步轉向公平思維”，盡管前面的路還很長。

       長期以來，社會對于物流政策的理解會簡化為：政府出臺一些優惠、傾斜、扶持的措施，達到提升物流效率的目的。所以政府也習慣于抓效率，習慣于政策就是優惠、扶持和傾斜地配置資源。這種情況正在悄然發生變化，政策的定位正在從效率轉向公平，企業的期待也更理性，逐漸意識到政府的基本職責是維護市場規則的公平。

       拿物流業的相關政策來看，出臺過的政策已經許多了，但回顧起來對實際市場產生影響最深刻有哪些呢？恐怕只有三項：

       第一是營改增，盡管操作上還有許多具體問題要完善，但對于物流的影響至深是無法否定的。因為它在解決市場的公平問題，一是取消各地對于稅收的差異化管理，取消各種優惠、傾斜和扶植；二是改善了計稅方法，更符合促進分工協作的市場規律，不會讓依賴深度分工協作的環節重復納稅。這項政策極大地激發了需求外包，規范了市場的公平性，盡管存在一些具體問題，但是瑕不掩瑜。

       第二是國標1589和治理超載，無疑也是一項解決公平的政策，不是解決效率問題，甚至還要犧牲一點效率來維護公平。普遍超載已經是多年的物流頑癥，令人深惡痛絕卻又無可奈何，所以政策一出臺就受到普遍的歡迎。表明社會對于市場經濟制度的認可，對維護游戲規則公平的重要性的認可。遺憾的是決策者對于超載問題的歷史似乎沒有分辨清楚，問題的本質也沒有得以揭示。

       我認為普遍超載的頑癥重點不在“超載”，而在“普遍”二字。個別的超載可能永遠無法絕對根除，重點在于如何防止引起普遍化，形成劣幣逐良幣的機制？從歷史上看見，顯然監管不力是問題的根源。所以如果對于監管體系沒有重大變革，只是重申對于企業和司機的要求，那么重現上一輪普遍超載的過程必將是大概率事件。

       第三就是無車承運人試點，盡管還不是政策，已經引發了業界高度的關注。上邊已經講到，對于此事的誤解還存在，期盼政策優惠的紅利也依然有一定市場，但是在實踐中維護責任公平、稅率公平的矛盾焦點逐步凸顯出來，將會引導試點圍繞這些不公平的矛盾去協調并達成共識，政策的成功將首先表現為公平，而不是效率。

       我們會發現所有的物流政策中，解決公平的政策要遠比直接解決效率的政策影響大的多，社會對政策的期待也在轉型，期盼政府的優惠、傾斜的人越來越少，這些都表明政策的轉型升級已經在路上。可以預見，未來的政府職能在處理公平與效率的關系上將繼續向公平的方面傾斜，直接處理效率的政策措施會越來越少，這將成為未來制度創新的主要特征之一。

       另外我們也要看到，政策的轉型之路還很長，許多政策制定者還很不習慣，也缺乏經驗。所以在很長一個階段，此類解決公平問題的政策總會出現這樣或那樣的問題，這也是未來制度創新的主要特征之二。從這個意義上看，無車承運人試點的安排，可能也承載了物流政策如何從效率轉向公平的探索。試點不僅要回答無車承運人的資質、稅率、責任和監管等具體安排，還要回答這些政策是如何形成和實施的，在更廣泛的意義上體現公平。

       公平的政策或制度創新，除了價值定位在解決實踐中存在的不公平的利益矛盾，還應體現在決策過程和結果的公平性上。例如決策過程要體現以事實和數據為依據，同時降低權力的話語權；要有所有利益相關方在一起博弈和妥協，把政策建立在各方協調達成的共識基礎之上，而不是事先設定一個預定目標，去統一思想認識。這些做法也就是通常所說的科學決策、民主決策。最后決策的實施監管也要盡量采用技術化工具，減少人工干預對于公平的扭曲。

       之前的營改增和治理超載盡管已經開始了政策向公平的轉型，但由于缺少真實數據基礎支撐，缺少相關方的不同意見博弈和協同，又缺少落地的技術工具，出現了種種缺陷也在所難免。所以，無車承運人試點是在吸取教訓的基礎上，探索公平決策和民主決策方法論的最新實踐。

       理解無車承運人的制度創新價值是一個新的起點，因為我們不會把關注的焦點放在誰獲得了試點資格，而是會關注誰拿出了解決方案，這些方案只要是公平的、合規的、可持續的，就可能對政策產生推動作用，就會推動物流的社會化分工協作健康發展。值得注意的是，在社會上已經出現了若干信息化技術和商業監管的方式實現了這些問題的突破，展示出依靠技術和模式創新的發展之路，遠勝于政策優惠和扶持的效果。政府的作用將是評估各種創新的公平性，維護市場的公平規則，及時調整不適應的制度束縛。

       公平對我們而言是一個耳熟能詳卻又仍然陌生的概念。耳熟能詳是因為在我們的生活中，在人類的歷史長河中幾乎無處不在；然而依然陌生，是因為與效率相比我們更容易忽視它，尤其物流產業一直是以效率為其價值目標的，離開了效率我們的思考會無所適從。

       所以希望能夠從無車承運人的試點開始，我們將學會樹立起公共政策或市場規則以公平為基礎的價值觀，學會把供給側改革理解為更多制度創新去釋放自由和活力，同時又不至于讓這些創新傷害他人的合法權益。深入理解公平二字的進程剛剛開始，我們將學會認識公平的復雜性，去理解“給每個人分一樣的蘋果，還是給不同的人分不同的蘋果”哪種方法更公平的難題，并開啟背后聳立的公平理論大廈之門。

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